文章來(lái)源：中國(guó)食品藥品監(jiān)管雜志
引用本文
張帆,張志娟,宋瑞霖*.WHO 監(jiān)管評(píng)估體系概況及對(duì)我國(guó)藥品監(jiān)管?chē)?guó)際化的思考[J].中國(guó)食品藥品監(jiān)管,2024,(7):16-25.
WHO 監(jiān)管評(píng)估體系概況及對(duì)我國(guó)藥品監(jiān)管?chē)?guó)際化的思考
Overview of WHO Regulatory Assessment System and Reflection on the Internationalization of China's Drug Regulation
張帆
中國(guó)醫(yī)藥創(chuàng)新促進(jìn)會(huì)
ZHANG Fan
China Pharmaceutical Innovation and Research Development Association
張志娟
中國(guó)醫(yī)藥創(chuàng)新促進(jìn)會(huì)
ZHANG Zhi-juan
China Pharmaceutical Innovation and Research Development Association
宋瑞霖＊
中國(guó)醫(yī)藥創(chuàng)新促進(jìn)會(huì)
SONG Rui-lin*
China Pharmaceutical Innovation and Research Development Association
摘 要 Abstract
為應(yīng)對(duì)全球復(fù)雜監(jiān)管環(huán)境帶來(lái)的挑戰(zhàn)，推動(dòng)醫(yī)療產(chǎn)品全球化監(jiān)管協(xié)同，世界衛(wèi)生組織（WHO）制定了一套統(tǒng)一的全球基準(zhǔn)評(píng)估工具（GBT），并在此基礎(chǔ)上發(fā)布WHO 列名監(jiān)管機(jī)構(gòu)（WLAs）清單，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得全球認(rèn)可提供透明且基于證據(jù)的途徑。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)高度關(guān)注與WHO 的交流合作，在疫苗監(jiān)管和全球化領(lǐng)域已取得了豐碩的成果。在藥品監(jiān)管領(lǐng)域，我國(guó)已重塑了整個(gè)藥品監(jiān)管生態(tài)系統(tǒng)，具備了獨(dú)立審查創(chuàng)新產(chǎn)品的能力，但在國(guó)際社會(huì)尚未形成普遍認(rèn)知。本文從GBT 和WLAs 清單關(guān)注的監(jiān)管透明度建設(shè)角度出發(fā)，探索分析我國(guó)藥品監(jiān)管體系面臨的挑戰(zhàn)，并提出改進(jìn)建議，以期助力我國(guó)更加深入地融入全球監(jiān)管協(xié)同、監(jiān)管信賴(lài)的國(guó)際大趨勢(shì)中。
To address the challenges posed by the complex global regulatory environment and promote global regulatory coordination of medical products, the World Health Organization (WHO) has developed a unified Global Benchmarking Tool (GBT) and released a list of WHO-Listed Authorities (WLAs). This provides a transparent and evidence-based path for regulatory agencies to gain global recognition. China has long prioritized exchanges and cooperation with the WHO, achieving fruitful results in vaccine regulation and globalization. In the field of drug regulation, China has reshaped its entire drug regulatory ecosystem and developed the ability to independently review innovative medical products, but these achievements have yet to gain widespread international recognition. From the perspective of regulatory transparency, which is a key focus o the GBT and WLAs, this article explores the challenges faced by China’s drug regulatory system and proposes suggestions to help China more deeply integrate into the international trend of regulatory collaboration and reliance.
關(guān)鍵詞 Key words
全球基準(zhǔn)評(píng)估工具；成熟度水平；世界衛(wèi)生組織列名監(jiān)管機(jī)構(gòu)；監(jiān)管能力評(píng)估；監(jiān)管?chē)?guó)際化；國(guó)際互信；透明度
Global Benchmarking Tool; maturity level; WHO-Listed Authorities; regulatory capacity assessment; regulatory internationalization; international mutual reliance; transparency
世界衛(wèi)生組織（World Health Organization，WHO）是聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)世界衛(wèi)生問(wèn)題的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其職責(zé)在于引導(dǎo)全球公共衛(wèi)生事務(wù)，擬定全球衛(wèi)生研究議程，制定相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，向成員國(guó)提供所需的技術(shù)支撐，以及監(jiān)測(cè)和評(píng)估全球衛(wèi)生趨勢(shì)[1]。WHO 官方調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，截至2022 年4 月，其194 個(gè)成員國(guó)中約71% 缺乏能夠滿(mǎn)足人民健康需求的藥品監(jiān)管體系，且難以耗費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力籌建一個(gè)運(yùn)行良好的監(jiān)管系統(tǒng)，絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)仍需要依賴(lài)其他值得信賴(lài)的成熟監(jiān)管體系國(guó)家或地區(qū)的監(jiān)管決策結(jié)果作為其藥品注冊(cè)審批的參考依據(jù)[2]。
對(duì)此，早在1997 年，WHO就開(kāi)始制定并發(fā)布評(píng)估指標(biāo)用于評(píng)估監(jiān)管系統(tǒng)的體系和能力，后將其作為申請(qǐng)疫苗預(yù)認(rèn)證（prequalification，PQ） 的先決條件，為欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)藥品監(jiān)管部門(mén)的審批、聯(lián)合國(guó)采購(gòu)等提供指引。在多年的評(píng)估實(shí)踐中，WHO 不斷優(yōu)化、多次調(diào)整其評(píng)估指標(biāo)，于2014 年著手開(kāi)發(fā)適用于藥品和疫苗的統(tǒng)一評(píng)估指標(biāo)，并于2016 年正式引入了藥品和疫苗全球基準(zhǔn)評(píng)估工具（Global Benchmarking Tool，GBT）（現(xiàn)行為2021 年修訂第六版）。GBT不僅能夠幫助WHO 評(píng)估醫(yī)療產(chǎn)品的監(jiān)管制度，各成員國(guó)監(jiān)管部門(mén)也能使用其對(duì)監(jiān)管體系進(jìn)行自評(píng)估，以實(shí)現(xiàn)提升和改進(jìn)。在GBT 評(píng)估基礎(chǔ)上，WHO 進(jìn)一步發(fā)布了列名監(jiān)管機(jī)構(gòu)（WHO Listed Authorities，WLAs） 標(biāo)準(zhǔn)和清單供全球參考，其本質(zhì)上是一種國(guó)際資質(zhì)認(rèn)可，目的是推進(jìn)國(guó)際監(jiān)管協(xié)同。
目前， 我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)際化認(rèn)可水平仍處于起步階段，疫苗國(guó)家監(jiān)管體系先行一步，被WHO 評(píng)為監(jiān)管成熟度水平（maturity level，ML）3 級(jí)；藥品國(guó)家監(jiān)管體系尚未獲得相關(guān)認(rèn)證。需要看到，我國(guó)藥品研發(fā)管線(xiàn)和上市新藥數(shù)量均穩(wěn)居全球第二梯隊(duì)之首，藥品監(jiān)管體系建設(shè)取得了飛躍式進(jìn)步，但我國(guó)藥品監(jiān)管決策結(jié)果尚不能在國(guó)際社會(huì)獲得認(rèn)可，我國(guó)創(chuàng)新藥出口仍任重道遠(yuǎn)。
1 WHO 致力于推動(dòng)基于證據(jù)的國(guó)際協(xié)同
1.1 監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力評(píng)估
根據(jù)藥品監(jiān)管全生命周期各個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管能力、資源配備和監(jiān)管要點(diǎn)的要求，WHO 將GBT 指標(biāo)分為9 個(gè)模塊，62 個(gè)相關(guān)指標(biāo)，268 個(gè)子指標(biāo)[3]， 從而基于證據(jù)實(shí)現(xiàn)對(duì)藥品、疫苗等醫(yī)療產(chǎn)品國(guó)家整體監(jiān)管體系和相關(guān)組成部門(mén)的監(jiān)管職能的系統(tǒng)性評(píng)估，即ML 評(píng)估。9 個(gè)模塊分別為：國(guó)家監(jiān)管體系（National Regulatory System，RS）、注冊(cè)和上市許可（Registration and Marketing Authorization，MA）、臨床試驗(yàn)監(jiān)管（Clinical Trials Oversight，CT）、實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)（Laboratory Testing，LT）、市場(chǎng)監(jiān)管（Market Surveillance and Control，MC）、藥物警戒（Vigilance，VL）、監(jiān)督檢查（Regulatory Inspection，RI）、機(jī)構(gòu)許可（Licensing Establishments，LI） 及批簽發(fā)（NRA Lot Release，LR）。268 個(gè)子指標(biāo)可進(jìn)一步分為1~4級(jí)，其中ML4 級(jí)為最高級(jí)別指標(biāo)，代表達(dá)到先進(jìn)水平且已具備在持續(xù)改進(jìn)的監(jiān)管體系中應(yīng)當(dāng)具備的能力要素；ML3 級(jí)代表具備穩(wěn)定、功能良好、一體化的監(jiān)管體系，該級(jí)子指標(biāo)數(shù)量最多，占比達(dá)56%，是逐步構(gòu)建較為健全的國(guó)家監(jiān)管體系并能夠?qū)崿F(xiàn)充分履行監(jiān)管職能的關(guān)鍵要素；ML1級(jí)和ML2 級(jí)代表存在監(jiān)管體系某些要素及滿(mǎn)足部分執(zhí)行基本監(jiān)管職能的國(guó)家監(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足的要求（表1）。
WHO 對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的評(píng)估基于自愿原則，有意愿的監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)， 隨后WHO 基于證據(jù)對(duì)申報(bào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)每個(gè)級(jí)別子指標(biāo)的完成情況進(jìn)行評(píng)估，最終確認(rèn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)ML 水平。如以認(rèn)證為ML3 級(jí)為評(píng)估目標(biāo)，需要所有ML1 級(jí)和ML2 級(jí)子指標(biāo)以及不少于90% 的ML3 級(jí)子指標(biāo)達(dá)到完全實(shí)施。評(píng)估為ML3 級(jí)和ML4 級(jí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表有較高水平的監(jiān)管能力。在WHO 194個(gè)成員國(guó)中，只有56 個(gè)（占比29%）被認(rèn)為能夠達(dá)到ML3 級(jí)和ML4 級(jí)， 其他138 個(gè)（ 占比71%）監(jiān)管體系欠佳（表2）[2]。
目前，全球僅有16 個(gè)國(guó)家正式申請(qǐng)并通過(guò)了WHO GBT 評(píng)估， 被評(píng)為ML3 級(jí)或ML4 級(jí)，涉及16 個(gè)疫苗監(jiān)管體系、8 個(gè)藥品監(jiān)管體系（表3）。其中，新加坡藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極推動(dòng)，成為全球首個(gè)獲WHO 最高評(píng)級(jí)（ML4 級(jí)）國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)；韓國(guó)、沙特阿拉伯是全球唯二同時(shí)在藥品和疫苗（生產(chǎn)）方面達(dá)到ML4級(jí)水平的國(guó)家；另有土耳其、加納、尼日利亞、坦桑尼亞、津巴布韋5 個(gè)發(fā)展中國(guó)家的疫苗和藥品監(jiān)管體系達(dá)到ML3 級(jí)水平。2022年，我國(guó)第3 次通過(guò)WHO 疫苗領(lǐng)域評(píng)估，確認(rèn)疫苗國(guó)家監(jiān)管體系達(dá)到ML3 級(jí)水平[4]。當(dāng)然我國(guó)在藥品監(jiān)管體系成熟度方面仍有較大提升空間，未來(lái)在藥品國(guó)際化認(rèn)可方面仍有較長(zhǎng)的路要走。
1.2 達(dá)到ML3 級(jí)和ML4級(jí)是列為WLAs 的前提
GBT 評(píng)估是監(jiān)管機(jī)構(gòu)在全球范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)估的基礎(chǔ)，能有效識(shí)別監(jiān)管機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)與差距，并幫助其進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)。WHO認(rèn)為出于推進(jìn)全球化監(jiān)管信賴(lài)與依賴(lài)的目的，需要引入一套更加全面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)評(píng)估體系，以促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作和信息共享，加強(qiáng)全球監(jiān)管體系的連通性和一致性。經(jīng)GBT 評(píng)估并公開(kāi)為ML3 級(jí)和ML4 級(jí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，再次評(píng)估符合WHO WLAs 要求后，代表該國(guó)家監(jiān)管體系在質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)到了國(guó)際水平，可被列為WLAs，以供全球參考。
因此，WLAs 誕生的重要意義在于逐步取代以往WHO 各個(gè)指導(dǎo)原則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)， 以及在全球采購(gòu)和國(guó)際監(jiān)管互信與依賴(lài)實(shí)踐中廣泛運(yùn)用的嚴(yán)格監(jiān)管機(jī)構(gòu)（Stringent Regulatory Authorities，SRAs）的概念。同時(shí)，由于WLAs 是建立在證據(jù)基礎(chǔ)上的推動(dòng)國(guó)際認(rèn)可、互信的體系，在監(jiān)管能力方面，WLAs 與SRAs 名單內(nèi)機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力相同，且在監(jiān)管透明度和基于證據(jù)進(jìn)行決策方面優(yōu)于SRAs[5]。
在國(guó)際協(xié)調(diào)與互信實(shí)踐中，GBT 評(píng)估和WLAs 列名在全球推廣應(yīng)用效果良好。例如，WHO 引入WLAs 用以替代SRAs，成為WHO 秘書(shū)處和全球基金各種全球藥品采購(gòu)程序的可信賴(lài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)庫(kù)；東盟聯(lián)合評(píng)估程序?qū)⒖紘?guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)資質(zhì)條件設(shè)置產(chǎn)品分類(lèi)為獲得WHOPQ 認(rèn)證產(chǎn)品、SRAs 名單中國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)產(chǎn)品以及被評(píng)為ML3 級(jí)或ML4 級(jí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)產(chǎn)品。
1.3 WLAs 效能評(píng)估框架概述
WLAs 效能評(píng)估框架（ performance evaluation framework，PEF） 是在GBT基礎(chǔ)上建立的（ 圖1）。國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)（national regulatoryauthority，NRA） 及監(jiān)管機(jī)構(gòu)（regulatory authority，RA） 若想被列為WLAs， 除需要通過(guò)GBT 評(píng)估外， 還需要通過(guò)3 項(xiàng)評(píng)估程序：①滿(mǎn)足相關(guān)模塊中所有GBT ML3 級(jí)子指標(biāo)（151 個(gè)）和強(qiáng)制性的GBT ML4 級(jí)子指標(biāo)（36 個(gè)） 要求，ML3 級(jí)和ML4級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)若想被列為WLAs，則必須符合特定ML4 級(jí)子指標(biāo)要求。②滿(mǎn)足相關(guān)模塊中的效能評(píng)估（performance evaluation，PE）指標(biāo)要求。③滿(mǎn)足相關(guān)模塊中PE 工具要求。
GBT 中ML3 級(jí)和ML4 級(jí)子指標(biāo)的設(shè)置致力于促進(jìn)藥品監(jiān)管質(zhì)量管理規(guī)范（good regulatory practice，GRP）的實(shí)施，關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)管理理念和外部控制機(jī)制，以保證國(guó)家監(jiān)管的效率、透明度、一致性及靈活性。PE 指標(biāo)關(guān)注監(jiān)管體系中所有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能實(shí)施和產(chǎn)出，在實(shí)際評(píng)估過(guò)程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠提供的證據(jù)越多，評(píng)估流程就越快。利用PE工具根據(jù)不同模塊的特點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估，如：針對(duì)MA、CT 及LT 模塊設(shè)計(jì)專(zhuān)家評(píng)估量表，組建專(zhuān)家小組進(jìn)行評(píng)估；針對(duì)VL 模塊進(jìn)行實(shí)地考察；針對(duì)RI 模塊通過(guò)設(shè)計(jì)檢查員評(píng)估量表對(duì)GxP 實(shí)施執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行觀察審計(jì)。由此形成了WLAs PEF，根據(jù)相應(yīng)的要求，監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)評(píng)估合格后即可被列為WLAs。
此外， 對(duì)于SRAs 等通過(guò)WHO 以往其他認(rèn)證資質(zhì)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，則可采用簡(jiǎn)化的PEF 評(píng)估程序，經(jīng)評(píng)估合格后被列為WLAs。2024 年5 月20 日，WHO 更新了正式WLAs 清單，涉及34 個(gè)國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，包含美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局、歐洲藥品管理局、歐盟各國(guó)國(guó)家藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)、韓國(guó)國(guó)家藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)、新加坡國(guó)家藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)等[6]，這表明WLAs 正逐漸取代SRAs，成為新一輪的國(guó)際認(rèn)證趨勢(shì)。
2 WHO 框架下監(jiān)管協(xié)同的特點(diǎn)
2.1 WLAs 評(píng)估指標(biāo)關(guān)注重點(diǎn)
在長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)全球復(fù)雜監(jiān)管環(huán)境帶來(lái)的挑戰(zhàn)中，WHO 認(rèn)識(shí)到無(wú)論成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)模和監(jiān)管成熟度如何， 促進(jìn)國(guó)際協(xié)同、信賴(lài)始終是加強(qiáng)全球監(jiān)管體系能力和效率建設(shè)最核心、有效的戰(zhàn)略方法。協(xié)同、信賴(lài)建立在證據(jù)之上，WLAs 正是提供了這樣一個(gè)基于證據(jù)的、透明的框架， 來(lái)為指定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得全球認(rèn)可奠定科學(xué)的循證基礎(chǔ)。因此，WLAs 評(píng)估關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容極具參考意義，能夠幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)更快、更深地融入全球化監(jiān)管體系。
筆者對(duì)上述所有強(qiáng)制性ML4級(jí)子指標(biāo)和PE 指標(biāo)進(jìn)行了梳理，匯總了各模塊中強(qiáng)制性ML4 級(jí)子指標(biāo)和PE 指標(biāo)的評(píng)估關(guān)注點(diǎn)（表4）。兩者關(guān)注重點(diǎn)有所不同，但又高度相似，主要集中在監(jiān)管公開(kāi)透明、監(jiān)管活動(dòng)質(zhì)量和效率、風(fēng)險(xiǎn)管理理念等方面。
2.2 WHO 高度重視監(jiān)管體系透明度
監(jiān)管活動(dòng)和決策的透明度是在全球和區(qū)域建立信任、實(shí)現(xiàn)依賴(lài)以及提高監(jiān)管效率的重要推動(dòng)力量，因此，WHO 將其作為WLAs體系組成的一個(gè)重要領(lǐng)域[7]。首先，在藥品監(jiān)管體系GBT 評(píng)估中，每一模塊均有專(zhuān)門(mén)的系列指標(biāo)用于考察監(jiān)管體系透明度；其次，WHO 強(qiáng)調(diào)整個(gè)監(jiān)管體系的公開(kāi)透明，而不僅局限于監(jiān)管決策信息的公開(kāi)；最后，以促進(jìn)全球和區(qū)域監(jiān)管信賴(lài)與協(xié)同為目標(biāo)的WLAs 框架體系中，透明度亦是其考察重點(diǎn)。
筆者以國(guó)家監(jiān)管體系（RS）為例， 對(duì)該模塊所有涉及提高監(jiān)管活動(dòng)透明度的GBT 子指標(biāo)、PE 指標(biāo)進(jìn)行了梳理，具體見(jiàn)表5。
3 我國(guó)藥品監(jiān)管體系面臨的挑戰(zhàn)
公開(kāi)、透明的監(jiān)管體系不僅是對(duì)本國(guó)公眾、產(chǎn)業(yè)和政府負(fù)責(zé)，也是開(kāi)展良好合作與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，有利于推進(jìn)國(guó)際監(jiān)管協(xié)同。對(duì)標(biāo)WHO 關(guān)于國(guó)家監(jiān)管體系（RS）模塊的指標(biāo)要求，我國(guó)自2015 年以來(lái)貫徹落實(shí)一系列變革性實(shí)踐，藥品監(jiān)管科學(xué)性、可預(yù)期性、規(guī)范性全面升級(jí)，藥品監(jiān)管透明度建設(shè)取得了飛躍式進(jìn)展，如《藥品管理法》從法律法規(guī)角度強(qiáng)調(diào)對(duì)批準(zhǔn)上市藥品的審評(píng)結(jié)論和依據(jù)以及產(chǎn)品召回信息的公開(kāi)，符合WHO GBT 中子指標(biāo)“RS01.06”要求。當(dāng)然也需要看到，我國(guó)藥品監(jiān)管體系仍存在一些優(yōu)化調(diào)整空間。
3.1 關(guān)鍵決策信息公開(kāi)還不夠全面
根據(jù)WHO WLAs 要求，子指標(biāo)“RS09.03” 屬于強(qiáng)制性ML4 級(jí)指標(biāo)，必須完全實(shí)現(xiàn)，即NRA 必須系統(tǒng)地公布積極和消極的監(jiān)管決定。同時(shí)，GBT 工具指南也指出，一些國(guó)家法律規(guī)定不允許公布負(fù)面的監(jiān)管決定，在這種情況下，評(píng)估可以?xún)H限于公布積極的監(jiān)管決定[3]。我國(guó)法律法規(guī)并未有此類(lèi)規(guī)定，但在一些方面，如上市許可環(huán)節(jié)，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局（National Medical Products Administration ，NMPA）僅公布積極的批準(zhǔn)上市決策和依據(jù)，對(duì)于不批準(zhǔn)上市和終止加快上市等負(fù)面情況有時(shí)未及時(shí)公布。
對(duì)于已公布的信息，WHO要求公眾能夠獲得監(jiān)管流程中支持最終決策的所有信息和報(bào)告。同樣以注冊(cè)上市環(huán)節(jié)為例，2020 年國(guó)家藥品監(jiān)督管理局藥品審評(píng)中心（Center for Drug Evaluation，CDE）發(fā)布《藥品審評(píng)審批信息公開(kāi)管理辦法》[8]，詳細(xì)闡述了技術(shù)審評(píng)環(huán)節(jié)信息公開(kāi)內(nèi)容，我國(guó)藥品審評(píng)工作透明度取得了巨大進(jìn)展。同時(shí)，專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)在藥品注冊(cè)審評(píng)工作中發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，有力支持我國(guó)藥品審評(píng)工作的開(kāi)展[9]。然而，與CDE 審評(píng)環(huán)節(jié)高度透明化不同，盡管我國(guó)藥品注冊(cè)審評(píng)專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)名單是向社會(huì)公示的，但專(zhuān)家評(píng)審意見(jiàn)是保密的，這不完全符合WHO 及國(guó)際社會(huì)推行的提高監(jiān)管透明度的理念，逐漸成為推動(dòng)國(guó)際監(jiān)管互信的重要掣肘因素之一。
3.2 公開(kāi)信息的維護(hù)需進(jìn)一步加強(qiáng)
子指標(biāo)“RS09.04”“RS09.05”“RS09.08”“RS09.09”分別從信息發(fā)布、維護(hù)、信息公開(kāi)工具與媒介角度對(duì)國(guó)家監(jiān)管體系的公開(kāi)透明度提出了要求。
當(dāng)前，我國(guó)藥品監(jiān)管信息基本能夠做到及時(shí)高效公開(kāi)。例如， 根據(jù)子指標(biāo)“RS09.04”的要求，NMPA 每季度更新發(fā)布藥品編碼本位碼， 公開(kāi)上市產(chǎn)品相關(guān)授權(quán)、生產(chǎn)等信息，以促進(jìn)對(duì)監(jiān)管過(guò)程透明度的支持。根據(jù)子指標(biāo)“RS09.09” 的要求， 國(guó)家藥品監(jiān)管信息主要通過(guò)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站方式進(jìn)行公開(kāi)， 利益相關(guān)者可以通過(guò)檢索直接查詢(xún)其所需要的法律法規(guī)、指導(dǎo)方針及監(jiān)管決策等信息。
根據(jù)子指標(biāo)“RS09.05”的要求，國(guó)家監(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)有書(shū)面文件或信息發(fā)布指南，規(guī)定發(fā)布信息的類(lèi)型、格式、負(fù)責(zé)人及更新頻率，以便公眾能夠查閱到最新更新的信息。為完善藥品監(jiān)管信息公開(kāi)制度，NMPA 定期開(kāi)展年度直屬事業(yè)單位網(wǎng)站評(píng)估工作，作為藥品監(jiān)管的兩個(gè)重要職能部門(mén)，CDE 和國(guó)家藥品監(jiān)督管理局食品藥品審核查驗(yàn)中心（Center for Food and DrugInspection，CFDI） 分別發(fā)布了《藥品審評(píng)審批信息公開(kāi)管理辦法》和各年度信息公開(kāi)工作年度報(bào)告，以提升信息公開(kāi)質(zhì)量，提高藥品監(jiān)管的透明度。需要注意的是，當(dāng)前除《政府信息公開(kāi)條例》外，我國(guó)已有的信息公開(kāi)指南仍有待細(xì)化和健全，公開(kāi)信息被審查和更新頻率、信息公開(kāi)的范圍等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)予以明確。此外，新舊指導(dǎo)原則銜接性和時(shí)效性需進(jìn)一步優(yōu)化，部分已廢止指南未進(jìn)行標(biāo)注，造成查詢(xún)和使用不便。
在實(shí)操層面，近年來(lái)我國(guó)數(shù)字化產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，有待高效應(yīng)用于藥品監(jiān)管領(lǐng)域，盡管子指標(biāo)“RS09.08”只屬于一般性ML4級(jí)子指標(biāo)，并不要求強(qiáng)制性執(zhí)行，但WHO 在評(píng)估體系中反復(fù)強(qiáng)調(diào)藥品監(jiān)管電子數(shù)據(jù)庫(kù)的建立、應(yīng)用和共享，我國(guó)建立統(tǒng)一的藥品監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)、強(qiáng)化藥品科學(xué)監(jiān)管建設(shè)任重道遠(yuǎn)。
3.3 監(jiān)管流程及規(guī)則的透明度有待提高
監(jiān)管流程及規(guī)則的公開(kāi)、可預(yù)見(jiàn)也是提升藥品監(jiān)管活動(dòng)透明度的重要方面。根據(jù)子指標(biāo)“RS09.02”的要求，有關(guān)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)確保公眾和利益相關(guān)者能夠獲得醫(yī)療產(chǎn)品的法律法規(guī)、指南和程序的信息。隨著藥品審評(píng)審批制度改革持續(xù)深化，國(guó)家不斷推進(jìn)藥品全生命周期監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、技術(shù)指南等的制定與頒布，公眾和利益相關(guān)者可便捷地通過(guò)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站查詢(xún)使用，我國(guó)藥品監(jiān)管可預(yù)期性大大提升。
以技術(shù)指導(dǎo)原則為例，為規(guī)范藥品研發(fā)過(guò)程，指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)研發(fā)走向高質(zhì)量發(fā)展道路，2015 年以來(lái)，CDE 不斷加強(qiáng)共性和個(gè)性技術(shù)指導(dǎo)原則制定工作。但從技術(shù)指導(dǎo)原則制定計(jì)劃角度來(lái)看，我國(guó)尚未公布每一年度擬修訂及制定原則主題清單，使得產(chǎn)業(yè)無(wú)法更廣泛地參與并提出相關(guān)建議及從產(chǎn)業(yè)角度進(jìn)行監(jiān)督；從技術(shù)指導(dǎo)原則整體數(shù)量和體系分類(lèi)上來(lái)看，2015 年以來(lái)，CDE 已累計(jì)發(fā)布技術(shù)指導(dǎo)原則約400 個(gè)，其中共性技術(shù)指導(dǎo)原則覆蓋有效、多學(xué)科、安全性等方面與美國(guó)基本一致，但在質(zhì)量相關(guān)共性和個(gè)性技術(shù)指導(dǎo)原則整體數(shù)量和體系分類(lèi)上仍有明顯差距，相關(guān)指導(dǎo)原則的制定需要更加細(xì)化[10]，以增強(qiáng)藥品研發(fā)生產(chǎn)過(guò)程規(guī)則的清晰性；從技術(shù)指導(dǎo)原則發(fā)布效率來(lái)看，我國(guó)在國(guó)際人用藥品注冊(cè)技術(shù)協(xié)調(diào)會(huì)（ICH）指導(dǎo)原則轉(zhuǎn)化方面仍需加速，部分草案與最終指導(dǎo)文件的發(fā)布時(shí)間相隔較遠(yuǎn)，需要進(jìn)一步提升制定和發(fā)布效率。同時(shí)，率先發(fā)布相關(guān)指南可能會(huì)對(duì)國(guó)際規(guī)則的制定產(chǎn)生重要影響，我國(guó)藥品監(jiān)管部門(mén)還需持續(xù)保持未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略目光，加速前沿技術(shù)領(lǐng)域指導(dǎo)布局。
3.4 尚未邁出與海外監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息共享步伐
從提升藥品監(jiān)管規(guī)則透明度以增強(qiáng)國(guó)內(nèi)外監(jiān)管機(jī)構(gòu)間信賴(lài)的角度來(lái)看，國(guó)家監(jiān)管體系可以從兩方面發(fā)力。一是積極參與所在區(qū)域或全球協(xié)作組織信息共享、監(jiān)管趨同和協(xié)同活動(dòng)（符合子指標(biāo)“RS09.01” 要求）， 轉(zhuǎn)化落實(shí)已獲得廣泛認(rèn)可的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，參與新的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定，在推動(dòng)國(guó)家監(jiān)管規(guī)則加速與國(guó)際接軌的同時(shí)，增強(qiáng)新興技術(shù)監(jiān)管的透明度。二是建立適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)、指南及標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程，從而支持與海外監(jiān)管機(jī)構(gòu)共享監(jiān)管信息（符合PE 指標(biāo)“PE.RS.04”要求），在國(guó)際合作中提高效率，促進(jìn)更透明的監(jiān)管決策。
近年來(lái)，NMPA 的身影始終積極活躍在藥品監(jiān)管?chē)?guó)際協(xié)調(diào)組織工作中，我國(guó)在與ICH 國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則接軌方面取得了豐碩成果。同時(shí)，面對(duì)新興技術(shù)帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，我國(guó)需要更加重視提升監(jiān)管?chē)?guó)際化水平，探索促進(jìn)全球協(xié)作網(wǎng)絡(luò)下的融合。
在與國(guó)際社會(huì)交流與合作方面，NMPA 與60 余個(gè)國(guó)家和地區(qū)藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立了工作聯(lián)系，并與印度尼西亞、韓國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、巴西、意大利等近30 個(gè)國(guó)家和地區(qū)的藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽署了30 余份合作文件[11]，以加強(qiáng)藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間法律法規(guī)和監(jiān)管信息交流。總體而言，我國(guó)與海外藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息和工作共享還有待深入，指導(dǎo)國(guó)際交流與合作的相關(guān)法規(guī)、指南和程序尚未建立，合作形式較為單一，監(jiān)管信息共享機(jī)制有待真正建立。
4 對(duì)于我國(guó)進(jìn)一步融入全球監(jiān)管體系的思考
從當(dāng)前藥品監(jiān)管全球化協(xié)同趨勢(shì)來(lái)看，推動(dòng)我國(guó)藥品監(jiān)管體系獲得國(guó)際認(rèn)可至關(guān)重要，這將有利于展現(xiàn)大國(guó)擔(dān)當(dāng)，推動(dòng)我國(guó)創(chuàng)新藥品國(guó)際化，廣泛惠及全球人民。對(duì)于我國(guó)而言，藥品監(jiān)管部門(mén)參與WHO WLAs 藥品監(jiān)管體系評(píng)估和列名，正是為提升我國(guó)藥品監(jiān)管在國(guó)際的聲譽(yù)和影響力提供了重要機(jī)會(huì)。未來(lái)，我國(guó)仍需以更深層次的變革、更高水平的開(kāi)放建立科學(xué)高效權(quán)威的藥品監(jiān)管體系，迎接國(guó)際化發(fā)展帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。
建議進(jìn)一步完善頂層制度設(shè)計(jì)，提高對(duì)藥品全生命周期監(jiān)管信息公開(kāi)的重視程度。數(shù)據(jù)具備可分享性才更具價(jià)值，建議藥品監(jiān)管部門(mén)建立數(shù)據(jù)管理機(jī)制，確保臨床試驗(yàn)數(shù)據(jù)、檢查數(shù)據(jù)、藥物警戒數(shù)據(jù)等真實(shí)、準(zhǔn)確、完整和可追溯。如此，既有助于提高我國(guó)藥品監(jiān)管質(zhì)量和效率，提高行業(yè)聲譽(yù)，又能挖掘數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，助力中國(guó)醫(yī)藥創(chuàng)新。
對(duì)于關(guān)鍵決策信息，建議全面公開(kāi)，包括積極和消極的監(jiān)管決策結(jié)果，也包括對(duì)決策起到?jīng)Q定性作用的依據(jù)。這不僅有利于提高監(jiān)管決策的透明性，也有利于規(guī)范決策者的行為，科學(xué)高效問(wèn)責(zé)。例如在上市許可環(huán)節(jié)，藥品監(jiān)管部門(mén)除了公布批準(zhǔn)的產(chǎn)品信息及其技術(shù)審評(píng)報(bào)告外，還應(yīng)當(dāng)公布撤回、拒絕及專(zhuān)家審評(píng)意見(jiàn)等信息。
對(duì)于提升藥品監(jiān)管可預(yù)期性，建議持續(xù)細(xì)化完善相關(guān)政策法規(guī)、技術(shù)指導(dǎo)原則等。近年來(lái)，我國(guó)藥品監(jiān)管部門(mén)不斷落實(shí)改革成果，在監(jiān)管實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和共識(shí)。同時(shí)需要看到，部分領(lǐng)域可對(duì)外公開(kāi)的文件和指南有待進(jìn)一步落實(shí)，從而有利于規(guī)范和引導(dǎo)新藥研發(fā)，以及統(tǒng)一各地監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和尺度。
在加強(qiáng)我國(guó)藥品監(jiān)管體系在全球的影響力和話(huà)語(yǔ)權(quán)方面，核心在于持續(xù)深化藥品監(jiān)管改革，提升藥品監(jiān)管能力建設(shè)。建議在參與全球和區(qū)域協(xié)作組織時(shí)發(fā)揮更大的主觀能動(dòng)性，深耕已有平臺(tái)或創(chuàng)建新的國(guó)際協(xié)作平臺(tái)，牽頭前沿技術(shù)和新興領(lǐng)域的探索與國(guó)際規(guī)則的制定和探討，積極參與國(guó)際監(jiān)管協(xié)作網(wǎng)絡(luò)決定和決議，促進(jìn)在全球和區(qū)域協(xié)作組織框架下的融合、協(xié)調(diào)、協(xié)作和依賴(lài)。同時(shí)，建議藥品監(jiān)管部門(mén)在已有的與海外監(jiān)管機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略合作框架基礎(chǔ)上，探索監(jiān)管機(jī)構(gòu)間信息和工作共享與交流機(jī)制，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間從建立相互受理，到藥品檢查互認(rèn)協(xié)議的簽訂與執(zhí)行，再到實(shí)現(xiàn)互信。
此外，建議制定并頒布相應(yīng)的指南和文件，明確和細(xì)化藥品監(jiān)管法律法規(guī)等的公開(kāi)方式和程序，以及決策信息公開(kāi)的類(lèi)型、范圍、方式、更新頻次等，建立公開(kāi)信息的維護(hù)和考核工作機(jī)制，進(jìn)一步提高信息公開(kāi)工作質(zhì)量及其透明度。
在持續(xù)深化藥品監(jiān)管改革的新時(shí)期，我國(guó)融入全球監(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)具有新的內(nèi)涵、邁上新的臺(tái)階，相關(guān)政策制定者應(yīng)當(dāng)具備更加廣闊的國(guó)際化視野和自我革新精神，時(shí)刻關(guān)注國(guó)際藥品監(jiān)管動(dòng)態(tài)，及時(shí)根據(jù)國(guó)情調(diào)整本國(guó)政策，塑造中國(guó)藥品監(jiān)管體系的國(guó)際新形象，助力中國(guó)創(chuàng)新藥品和藥品監(jiān)管體系走出國(guó)門(mén)、走向國(guó)際。
第一作者簡(jiǎn)介
張帆，碩士，中國(guó)醫(yī)藥創(chuàng)新促進(jìn)會(huì)，分析師。專(zhuān)業(yè)方向：監(jiān)管科學(xué)、國(guó)際化
通訊作者簡(jiǎn)介 宋瑞霖，博士，中國(guó)醫(yī)藥創(chuàng)新促進(jìn)會(huì)，執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)。專(zhuān)業(yè)方向：產(chǎn)業(yè)政策、醫(yī)療保障、藥物政策及藥品監(jiān)管
參考文獻(xiàn)：略
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作者：張帆,宋瑞霖,等
